四、 两次重要“叫停”
（一）十年前叫停的土地储备贷款
土地储备贷款是金融机构向土地储备机构实施的土地储备业务发放的贷款。土地储备贷款，曾经是最规范的政府融资项目方式，要求很具体很全面：财政稳健、政策支持、收益稳定、自有达标等等。土地储备贷款的缺欠，是往往存在抵质押物方面的不足。在初始项目还款来源出现问题的情况下，无论是储备土地证抵押还是土地未来收入质押，在执行方面都存在一些障碍。
财综[2016]4号文规定，自2016年1月1日起，各地(土地储备机构)不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；财金[2016]91号文的“五不准”规定：PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；……资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。从而，完全叫停了土储及非土储单位的土地储备贷款。
（二）叫停原管理库PPP
1. 七公指出管理库PPP症结
2019-09-17 众里寻PPP上百度，蓦然回首，男足却在灯火阑珊处，文中提出：
投资项目的非生产性，是造成“缺项目”的深层原因，片面强调所谓的外部溢出效应，而忽视了项目本身的营利性，就割裂了经济增长引导机制的内在联系，终于陷入了“投资必举债”的泥潭。
2020-09-08【政府筹资】为何PPP/专项债推动基建增长努力一直限于困境？文中提出：
一、不急不火：决策动力不足
管理库PPP与地方债难以用于盈利项目，在非盈利项目决策程序中难以通过会议；同时，采用这些模式的项目，一般也并非对应指令性的计划任务，压力不大，或者说紧迫性不大。
二、不收反支：激励动因不足
换言之，专项债和管理库PPP遇到的问题是水土不服的问题，它们可能有希望成为优秀的拉动投资手段，但是他们都未能很好地解决地方政府特别是基层区县政府在新型城镇化建设中的资金瓶颈问题，反而需要基层政府追加投入更多的资金，导致并不能适用地方政府的现实需求。
三、难以派生，加之限额约束
由于管理库PPP和专项债主要作用还在于项目本身以及随之而来的拉动就业作用，而拉动派生GDP的作用较弱，财政增收的意义更小；同时，绝大多数属于承担支出责任的情形，给地方带来了一定的压力和负担，因此对于地方吸引力较小。
2. 官宣叫停原管理库
2023-11-08 国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知 (国办发[2023]115号)
（六）稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。
公众号：中国政府网国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知
3. 提前判断时间：3-4年
五、 其他类型和七公神预言
我们有些干部，只是注意到了防范新增隐性债务，忽视合规论证程序，听信不实传闻，为了避免新增隐性债务，却转而采用了更严重的违法犯罪做法，不仅没能避免新增隐性债务，而且还给国家造成了损失。
本节简要列举其中几种行为，更多违法犯罪类型，在土地一级开发以及财经纪律的内容中也将会详细介绍，欢迎阅参。
（一）多起案例追究刑事责任
近年来，我们注意到，有关部门加大了对基建融资领域的管理和对于相关违法犯罪行为的惩治力度，已有多起案例依法追究刑事责任。
1.综合澎湃新闻和新闻联播的消息报道，时任淮南市市长曹勇，在担任淮南市委副书记、市长期间，利用职务上的便利，收受他人财物2000余万元，为他人谋取利益；滥用职权，违规返还土地出让金，致使国家利益遭受重大损失，并造成恶劣社会影响。
安徽省滁州市中级人民法院一审判决，被告人曹勇犯受贿罪，判处有期徒刑八年，并处罚金人民币260万元；犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年六个月。决定执行有期徒刑九年六个月，并处罚金人民币260万元。
2.澎湃新闻消息，从检方起诉书和钟爱平的一审判决书中获悉，钟爱平任广安市岳池县副县长时，在时任岳池县委书记郑鹏程授意下，滥用职权，通过一份假的会议纪要取得相关部门负责人同意，以岳池县人民医院名义将医院医疗设备抵押(可能是租赁，七公注)，为县政府违规融资举债6.4亿元。
2023年8月29日，武胜县人民法院一审认定钟爱平犯受贿罪，判处有期徒刑10年零6个月，并处罚金50万元。以犯滥用职权罪，判处有期徒刑4年。数罪并罚，决定执行有期徒刑12年，并处罚金人民币50万元。
安排钟爱平违规融资举债6.4亿的时任岳池县委书记郑鹏程，同样获刑。2022年4月28日，四川省自贡市中级人民法院以受贿罪，判处郑鹏程有期徒刑10年，以滥用职权罪，判处有期徒刑5年；数罪并罚，执行有期徒刑12年。同时追缴其违法所得财物上缴国库，并处罚金100万。
澎湃新闻
在这两个案例中，一个是因为滥用职权违规返还土地出让金获刑两年半，另一个是因为违规举债给国家造成损失，以滥用职权罪一审分别判决有期徒刑4年、5年，这在之前的案例中还不多见。这说明，国家已越来越重视基建融资领域的违法违规行为。
（二）瓜分财政收入：皇粮国税也是能分的么？
1. 收支两条线切断分成路径
我国财政采取收支两条线管理制度，财政的收与支都要依照预算来加以安排，不能对财政收入做出与社会资本之间的分成安排。
2. 主要形式是土地收入分成
现实中发生的财政收入分成违规的主要是针对土地出让收入的分成。
土地出让收入分成违规，是一二级联动违规的一种变型。一二级联动的本意，是指在开始一级开发时即锁定二级开发摘牌人的做法，由于后来土地管理越来越严格，直接指定摘牌人的做法越来越难以实现，因此衍生出来了通过向一级开发投资人分配土地出让收入来变相控制摘牌人的违规做法。
土地出让收入分成，不仅违反财经纪律，将土地出让收入用于偿还一级开发投资人的投资，属于新增隐性债务的违规举债行为；而且，还违反有关净地出让、闲置土地处置等相关法规，造成了土地出让环节的不公平竞争，促使一级开发投资人能够以减掉分成款后的远低于成交价的实际价格获得土地，客观上使其他潜在竞争者几乎不可能获得土地。不出意料的，这种不公平竞争，往往与贪腐和社会不稳定因素相关联，因此也是财政和土地主管部门所严格禁止的。
在基础设施建设以外的领域，财政收入分成违规，有时也表现为有些地区在招商引资活动中，违反国家规定给予工商业企业投资人的税收及购地款项返还等的违规优惠政策。
3. 定向的资源补偿多属于违规行为
违反土地出让的相关管理规定，针对建设工程项目投资等，采取定向的土地资源补偿的模式，或者其他捆绑不适宜的条件，而违反招拍挂的相关规定的模式，除轨交项目以外的大多数情形，都属于违规行为。
在其他国有资产管理方面，原则上也必须遵守进场交易规定，不能给予定向的国有资产补偿。
4. 财政收入分成违规案例
【违规项目案例】华南某地文化园项目，项目位于华南某地，估算投资近50亿元，由政府通过授权文件确定项目实施机构，再经公开招标采购确定项目投资人，由项目公司对项目的融资投资、建设实施、运营维护负责。项目公司投资成本及投资回报列入本项目土地整理成本，从政府返还的土地征拆成本及土地收益金中给予归还。
【点评】上述违规项目案例，在实施方案中明确项目公司投资成本及回报“从政府返还的土地征拆成本及土地收益金中给予归还”，属于典型的“以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源”的违规做法，而且确定地属于财政收入分成类型违规举债行为，且违反土地管理法规的相关规定，属于很不常见的三罪同犯情形。
5. 造成违法违规的文件案例
华中某市的2021年轨道交通场站TOD综合开发的文件提出：
“轨道交通场站及周边土地综合开发范围原则上包括轨道交通线路区间两侧各500米、……用地边界范围线半径1000米以及筹资地块，……轨道交通场站及周边土地综合开发地块和筹资地块的做地主体为该市地铁集团。……市内五区、各开发区的轨道交通综合开发用地出让后的土地出让总价款，在扣除xx%计提事项后，剩余xx%的成本及净收益全部拨付做地主体”。
华中某市土地综合开发文件
【点评】上述“二级补偿一级”的违法规定，是通过借债方式实施土地一级开发，待财政收到土地出让收入后偿还债务本息的做法。“二级补偿一级”的做法，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)第十二条的规定：作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”，和《中华人民共和国民法典》第二百四十三条的规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”,也违反了禁止新增隐性债务违规举债的规定；同时，将未来归属财政的土地出让收入，按一定比例“拨付”给xx集团，这是违反财政收支两条线管理原则，典型的“将预期土地出让收入用作企业偿债资金来源”的做法。
6. 最高法院法官会议纪要
最高法院民一庭2021年第23次法官会议纪要讨论认为：……
“土地出让金返还协议”因违反法律的强制性规定且损害国家利益而无效。
第一，国有土地使用权出让通常应当采取公开竞价方式进行，“土地出让金返还协议”有违公开公平公正原则，因违反《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国拍卖法》的相关强制性规定而无效。
第二，土地使用权出让金收支及用途法定，“土地出让金返还协议”导致国家土地出让收入流失，损害了国家利益。
第三，……
对此，七公提前三年，在2018-12-13 【筹资专题】政府筹资之降龙十八掌，一文中做出了判断：土地出让收益分成、……，属于违规的融资模式。
（三）保底量不是固定回报违规，而是兜底承诺违法
1. 兜底承诺违规的概念
兜底承诺是指地方对于社会资本投资人的投资行为进行保底的行为，包括承担投资损失、保证最低需求等做法，可能以协议约定或承诺函的形式出现。
2. 兜底承诺与“谷子地”
我们常说，判定新增隐性债务的违规举债行为的充分条件是“谷子地”，即造成固(GU)化滞(ZHI)后的地(DI)方政府支出责任的行为。
不过，在一次PPP项目咨询业务中，咨询机构咨询，为什么地方政府承诺社会资本使用者付费部分收入的情况，属于兜底承诺类型违规？在兜底承诺违规中，“谷子地”是怎么体现的呢？
这是一个有趣的问题。
当地方政府向社会资本兜底使用者付费收入部分的经营风险时，承诺当风险发生时支付，或者说支出责任是不确定的，为什么将其对应于“谷子地”的“固化”呢？同时，支出时点也是不确定的，为什么将其对应于“谷子地”的“滞后”呢？
兜底承诺之所以违规，来自于两个方面：
第一方面是地方政府将公益性建设项目中通过使用者付费获取收入的部分，也即应由企业承担投资的部分，视为应由政府投资的部分，对其承诺予以兜底。严格来讲，这一部分并不是一种精确意义的违规举债行为，而是可能造成国有资财流失的违法犯罪行为。从这个角度来讲，兜底承诺在原管理库PPP项目之内也是被严格禁止的。
第二方面是对于这部分“视为”的政府投资部分，在进行操作时，对于工程建设项目，则须按照工程进度付款，而不是违规地以长周期(超期)购买服务的方式向施工单位逐年分期付款，否则，就陷入了谷子地的充分条件之内，成为违规举债了。
在实施PPP后时代的新机制之后，允许地方在不超过运营成本的基础上，按照特许经营项目的相关管理制度和程序，向社会资本支付运营补贴。超出运营之外，“通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设成本”的，均属于违规举债。
3. 兜底承诺违规不违法？
随着原管理库PPP进入政府与社会资本合作的萌芽发展阶段，一些影响基础设施建设筹融资领域健康发展的错误观点也开始泛滥，其中比较著名的有“PPP微利说(防暴利说)”、“违规不违法说”等等，怂恿社会资本投资人明知而仍然接受固定回报违规举债、兜底承诺等违规做法。
较多的观点认为，除了在政府投资条例中明确违反“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”属于违法行为之外，确无法律明文规定参与违规举债或兜底承诺的行为亦属违法。而且，即使遇有参与实施了“施工单位垫资建设的政府投资项目”，也不能随意剥夺施工单位获得收益的权利。
但是，一旦陷入被判定为违规，带给社会资本投资人或施工单位的麻烦，也将是无穷无尽的：我们在2019年针对一百多个大型基础设施建设烂尾项目开展的专项调研工作中，发现因为违规而终止实施最终导致烂尾的比重，大约占到三四成比重甚至更高；而且，对于进入诉讼的情况，法院完全支持、完全不支持和部分支持的情况都有存在，并非没有风险，即使最终胜诉了，诉讼周期也要三五年之久，投资早就赔成渣渣了。特别是，当保底量条款所形成的兜底承诺，属于地方使用财力对社会资本市场化收益形成的担保情形下，会认为担保无效，而致使地方政府和社会资本遭受双重的损失。
4. 保底量就是兜底承诺
保底量或者保证最低需求量不是固定回报类型的违规举债，而是兜底承诺类型的违规举债。固定回报是投资回报的一种测算方法，它不一定是违规方式，但，兜底承诺肯定是违规方式，甚至违法犯罪。
(1) 客观条件不是保底理由
地方政府收集工作不到位或者设施缺失的可能性，排他性条款的缺失或者被触犯的情况，不应当是采取保底量方式的理由，而应当是项目实施前加以约定的内容。
同样，①对于客观需求量判断的困难，②地方政府设计过度超前的问题，是放弃项目的充分原因，而不应当是采取保底量方式的理由。
同理，由于上述①②往往同时发生在同一地方政府身上，对于“地方政府对于需求量具有更好掌控/抗风险能力”的判断，也是一厢情愿的。保底量问题是风险分担的问题，将主要风险交由地方政府承担是没有道理的。有意愿承担更多风险的地方政府，可以通过落实配套设施、遵守排他性约定、增加资本金投入等渠道来实施，而不是将风险转移给下一届政府。
(2) 保底量已有的规定无效
其他文件对于最低需求方面的规定，不能成为违规举债免责的依据。这里重申的是，部委文件是各管一段的，此部委的规定，不能作为彼部委禁止事项的护身符。即使是同一部委的，依然无效，明确说明的除外。
(3) 保底量不是固定回报
保底量肯定不是固定回报，因为固定回报是确定的金额或者计算方式(如浮动利率)，而保底量条款项下除了按最低量支付的情况，其他情况下收益都不是固定的。
固定回报也未必就是违规举债，只有延期、滞后付款的固定回报才是违规举债，在延期、滞后付款的情况下，即使回报不是固定的，但是刚性不可推卸的，那也属于违规举债，所以说，固定回报与违规举债并没有什么必然的关联。我们有些读者已看到ABO或者F-EPC项目招标中出现“固定回报”字样，就判断为违规举债，是不准确的。
(4) 保底量实质是兜底承诺
有些读者提出，项目中除保底量和单价固定兜底之外，另有绩效考核因素作为变量，从而不能认定为兜底承诺的观点。
花钱必问效、无效必问责，是通用的规则，就像给饭店保客流量和每位餐费是违规的一样，绩效考核是提供工程、服务(运营)、货物的应有之意，不能成为保底量逃脱兜底承诺实质的挡箭牌。
(5) 谨慎实施避免违规举债
项目实践当中，已经有多个烂尾项目是因为涉及兜底承诺违规的原因而导致烂尾了(读者可以参阅我们公号内的烂尾专题之合规性专篇)，之所以没有引起足够的重视，可能是由于这些项目同时也涉及到了固定回报违规。
另外，近几年不断传出主管部门认定保底量为违规举债的消息了，在此情况下，我们更应该谨慎实施，避免触犯违规举债规定，不要再把“找不到项目”当成是“做一个违规项目”的理由了，不要再让社会资本铤而走险遭受严重损失了。
5. 现实中发生的兜底承诺
(1) 原管理库PPP时代以前的规定动作
在2014年以前，由于文件对于保底量的表述，以及疏于防范违规举债等多方面原因，对于社会资本投资的有一定收益的公用事业类建设项目，往往带有兜底承诺的保底条款，其中也有因为违规而出现烂尾的情况。
(2) 原管理库PPP时代的违规风险分配
2014-2015年间，原管理库PPP进入萌芽阶段之后，出于违规的惯性，兜底承诺在PPP项目原管理库中仍然经常以最低保底量的形式存在。
另外，更多的兜底承诺违规，体现在风险分配环节中，即地方政府承担社会资本的投资风险，以及，作出在不可抗力情况下，由地方政府承担全部损失的约定，促使运营不善的社会资本恨不得制造出一个不可抗力来。
(3) 片区开发领域非常罕见
实践中来看，片区开发领域中的兜底承诺现象非常罕见，我们在2020年-2021年全国片区开发项目调研中，只发现了一例。
我们分析，究其原因可能是，与PPP项目原管理库中广泛存在的“有运营BOT延长版”的实为固定回报或兜底承诺的情形不同，片区开发领域的总体风险较高，社会资本投资人抗风险能力较强。通常来讲，土地流拍的风险都由社会资本投资人来承担了，哪里还有什么风险需要地方政府兜底？
值得关注的是，有些平台公司具有较强的规模和实力，作为招标人进行招标时，还有计划在片区开发项目之后的二级开发环节摘地并进一步开发，实质上给予片区开发项目以相当强有力的保障，但这种保障不必写在协议里。
(4) 片区开发之外走向诡异
与片区开发领域中兜底承诺的不见踪影相反的是，在原管理库PPP和片区开发以外的领域中，除了涉及城乡建设用地增减挂钩的土地整治项目使用指标收入的情形外，其余采取特许经营、联合开发、F-EPC等多种称谓的收益不足的公益性项目，均为违规举债，其中同时也大量存在着兜底承诺的违规现象，特别是在捆绑市场化项目的基础设施建设项目中，尤其是在导则发布之前的EOD项目，特别广泛地存在。
6. 兜底承诺违规案例
【华东某市新城开发项目】项目总投资额约80亿元，包括工程建设费用、建设工程其他费(含前期费用(征拆及土地平整))、预备费用、建设期贷款利息等。
项目合作期限暂为8年，
项目公司负责该项目的投资、融资、建设等全部工作内容，社会资本实缴注册资本平均年化收益率不低于其中标年化收益率；若不足，由招标人指定单位通过减少在项目公司的股东分红或招标人直接向中标人支付等方式予以补足。
【点评】投资人的投资收益是否能够获得足额支付，应该取决于绩效考核结果，并且即时进行支付。如果绩效考核结果不合格，自然就不能足额支付，以任何形式承诺补足到中标年化收益率，都是兜底承诺违规行为。
7. 官宣叫停
2022-11-18 关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知(财金[2022]119号)
严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管
公众号：财政部 财政部下发通知进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行
2023-11-08 国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知 (国办发[2023]115号)
（一）聚焦使用者付费项目。……政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
公众号：中国政府网 国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知
对此，七公提前两年，在2021-11-22 【监管专题】保底量肯定不是固定回报违规，而是兜底承诺违规，一文中做出了判断：保底量实质是兜底承诺。
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